1. NextGenerationEU (NGEU) rappresenta un disegno senza precedenti nella storia dell’integrazione europea anzitutto per la consistenza degli obiettivi predicati, Lo «strumento» (così denominato nell’atto che lo istituisce) nasce per iniziativa della Commissione e per decisione del Consiglio, con il regolamento 2094 del 2020, fondato non sull’art. 122 TFUE (come ci si sarebbe potuti aspettare data la situazione di emergenza che ancora allora si viveva: era il mese di dicembre del 2020!), ma sull’art. 175 TFUE. Il messaggio nemmeno tanto implicito è dunque che NGEU rappresenta il superamento della fase emergenziale, la via fisiologica per la ripresa economica dell’Unione. Viene con esso istituita una linea di finanziamento – pur come «risposta eccezionale a circostanze temporanee ma estreme», dunque con carattere di temporaneità - per «attuare un programma eccezionale e coordinato di sostegno economico e sociale, in uno spirito di solidarietà tra Stati membri, in particolare verso quegli Stati membri che sono stati colpiti in modo particolarmente grave»: così ci dice il preambolo del regolamento europeo.

          NGEU è anche un’iniziativa senza precedenti per il volume delle risorse finanziarie implicate. Essa stanzia 806,9 miliardi di euro che vanno a finanziarie misure nazionali congruenti con le competenze concorrenti di Unione e Stati membri nei settori del «mercato interno», dell’innovazione, dell’agenda digitale, della coesione economica e sociale, della protezione e valorizzazione delle risorse naturali e dell’ambiente (https://commission.europa.eu/strategy-and-policy/recovery-plan-europe_it#:~:text=NextGenerationEU%20%C3%A8%20uno%20strumento20temporaneo,alle%20sfide%20presenti%20e%20future).

         NGEU, infine, implica una strategia che porta molto distanti – si auspica non in modo episodico – dall’approccio e dalle soluzioni che avevano guidato l’Unione e i suoi Stati membri dal 2008 al 2013 per superare la crisi finanziaria globale importata dagli Stati Uniti dopo il fallimento della banca Lehman Brothers. La metodologia dell’azione comunitaria è sostanziata da una stringente programmazione delle azioni mirate a rispettare parametri di pertinenza, efficacia, efficienza e coerenza di esse con gli obiettivi predicati da NGEU e dunque, assiomaticamente, con quelle che per la Commissione europea sono le esigenze che si impongono se si vuole avviare una ripresa economica sostenibile e resiliente.

        2. Proprio in quest’ultimo aspetto sta il grande problema che il nostro Paese si trova ad affrontare: è di questi giorni, nuovamente e persino ritualmente, l’allarme sui rischi di dispersione a motivo del pericolo di infiltrazioni criminali tramite condotte anche corruttive, ovvero di impossibilità dell’utilizzo delle risorse finanziarie europee a causa dell’inesperienza o dell’incapacità del livello amministrativo locale massicciamente coinvolto nell’attuazione dei progetti di investimento previsti dal nostro PNRR.

In particolare, quella della corruzione e del rischio di infiltrazioni criminali non sono problemi che riguardano esclusivamente il nostro Paese. Lo dimostra l’attenzione che l’Unione europea ha posto su di essi: il regolamento europeo che istituisce il Dispositivo di Ripresa e Resilienza (n. 2021/241) richiede che ciascuno Stato membro si doti di modalità di attuazione dei PNRR nazionali tali da prevenire, individuare, contrastare anche, ma non solo, sul piano penale la corruzione, le frodi e i conflitti di interesse nell’utilizzo dei fondi europei. Questa previsione è sostenuta da un denso impianto normativo posto in generale a protezione dell’integrità dei cosiddetti “interessi finanziari” dell’Unione (del suo bilancio, insomma), che si avvale di strumenti assai incisivi: fra questi spicca la direttiva PIF (appunto sulla protezione degli interessi finanziari europei tramite il diritto penale) 2017/1371 e il regolamento (2017/1939) che ha istituito la Procura europea, atti adempiuti in Italia con decreti legislativi assai efficaci (rispettivamente n. 75/2020 e n. 9/2021).

In Italia come all’estero vi è la consapevolezza che non sia possibile abbassare la guardia a fronte dei rischi di infiltrazioni criminali (organizzate e non) nell’uso dell’ingentissimo ammontare di risorse finanziarie impegnare a disegnare una società europea sostenibile e resiliente.

         3. Ora, a fronte di questi rischi, nell’attuazione del PNRR si dovrebbe fare affidamento su istituzioni forti e integre, su “servitori dello Stato” che svolgano le proprie funzioni «con disciplina ed onore» (art. 54 Cost.) nell’ambito di un’amministrazione organizzata sulla base dei principi di «buon andamento e imparzialità», con chiara determinazione delle sfere di competenza, (del)le attribuzioni e (del)le responsabilità» di ciascuno degli enti che compone la pubblica amministrazione nazionale (art. 97 Cost.).

I tanti decreti-legge (regolarmente convertiti in legge) che si sono succeduti per disegnare la governance del PNRR italiano stanno ancora cercando di individuare le migliori modalità di attuazione del PNRR. La volontà delle amministrazioni pubbliche di far fronte alle necessità non è da mettere in dubbio. L’utilizzo degli strumenti e dei meccanismi per scongiurare il cattivo uso delle risorse sono ormai di uso diffuso. Penso ai patti di integrità (di cui all’art. 1-17 della legge n. 190/2012); ai protocolli di legalità che vengono stipulati dagli enti attuatori delle misure del PNRR con Prefetture e Guardia di Finanza per uno scambio efficace e tempestivo di informazioni; ai canali di segnalazioni messi a disposizione di potenziali whistleblowers per far emergere condotte non integre (come dal recentissimo decreto legislativo n. 24/2923); alle procedure per assicurare la trasparenza nell’affidamento delle risorse (decreto legislativo n. 33/2013) anche attraverso modalità di digitalizzazione dei contratti pubblici (nuovo codice in materia adottato con decreto legislativo n. 36/2023); al registro del titolare effettivo di cui al decreto ministeriale MEF/MISE n. 55/2022).

Spiace osservare che si sta tentando da parte del Governo di mettere nel nulla un presidio importante contro il cattivo uso delle risorse finanziarie anche del PNRR, com’è il controllo concomitante (che vuol dire in itinere, non a posteriori!!!!) assegnato alla Corte dei Conti per garantire un’accelerazione degli interventi di sostegno e di rilancio dell’economia nazionale da una legge precedente all’adozione del PNRR, ma utile anche per questo imponente Piano (art. 22 legge 120/2020). E spiace osservare che all’eliminazione di questo controllo si vuole anche aggiungere la proroga dello “scudo erariale”. E’ vero che tanti sono i presidi interni posti a protezione del nostro PNRR, ma si rischia di ampliare troppo l’area della possibile impunità in costanza di condotte che potrebbero determinare una dispersione delle risorse europee.

Da ultimo, per superare le strettoie dovute all’assenza di liquidità degli enti locali territoriali (in specie dei Comuni) tenuti ad anticipare le risorse per l’attuazione dei progetti di investimento del PNRR, penso all’interessante proposta avanzata dal Presidente di Banca Intesa San Paolo (La Repubblica, 27.5.2023, p. 5) di introdurre un sistema di prestiti alle imprese implicate in questi progetti, sulla base di solide garanzie di restituzione di essi.

È una proposta interessante, che tuttavia mette a nudo la difficoltà dell’apparato pubblico di far fronte ad un’esigenza di liquidità obiettiva, esigenza derivante da progetti la cui attuazione (e dunque spesa) è garantita dal PNRR.

        4. Insomma, è l’intero Paese che dovrebbe mobilitarsi per rendere possibile che il NGEU sia un successo, per l’Italia e, di conseguenza, anche per il processo di integrazione europea.

Manca solo – come si ripete da tanto - dare uno spazio non formale alla società civile, associando i cittadini tramite gli strumenti del controllo sociale diffuso di cui l’ordinamento italiano è pure dotato (decreto legislativo 33/2013), così da affiancare e sostenere la pubblica amministrazione in questa difficilissima ma importante impresa. Gli strumenti della trasparenza amministrativa assolvono almeno a tre funzioni: migliorare l’attuazione delle politiche pubbliche; aumentare la reputazione dell’ente pubblico che si rende conoscibile in quello che fa; aiutare i cittadini a farsi carico delle proprie responsabilità civiche che discendo dall’esercizio dei diritti fondamentali di cui tutti noi, come cittadini europei e contemporaneamente del nostro Stato di appartenenza, godiamo (Carta dei diritti fondamentali dell’UE, preambolo, ultimo capoverso).