Un nuovo inizio per le finanze dell’UE, un nuovo inizio per l’Europa

1.   Il 10 maggio scorso il Parlamento europeo ha adottato una risoluzione che porta lo stesso titolo di questo articolo: essa si occupa di risorse proprie e si salda strettamente con tutte le misure finanziarie che sono state assunte nel dicembre del 2020 per consentire all’Unione di mettere a regime tutte le conseguenze derivanti dall’adozione di quell’iniziativa che porta il nome di Next Generation EU (NGEU).

Lo sforzo di allora è stato imponente: le istituzioni europee, nell’arco di pochi giorni (fra il 14 e il 17 del mese), hanno costruito un intervento finanziario che:

• collega il NGEU a nuove risorse proprie, una eccezionale (i prestiti sui mercati finanziari), l’altra messa a regime (la plastic tax), altre ancora solo programmate (Decisione 2020/2053 del Consiglio, del 14 dicembre 2020);
• inserisce il NGEU entro il “Quadro Finanziario Pluriennale 2021-2027-QFP” (Regolamento UE, Euratom 2020/2093 del Consiglio, del 17 dicembre 2020), ragguardevole tanto per dimensioni che per azioni: il QFP 2021-2027 ammonta a 2081,5 miliardi di euro;
• fonda la disciplina di bilancio su un Accordo interistituzionale tra Parlamento, Consiglio e Commissione europei (16 dicembre 2020) per rafforzare la cooperazione in materia di bilancio e la sana gestione finanziaria;
• protegge tutte tali risorse con una disciplina che detta un regime generale di condizionalità legato ai valori che nell’Unione e nei Paesi membri sostanziano lo Stato di diritto (Regolamento UE, Euratom 2020/2092 del 16 dicembre 2020).

Queste iniziative hanno consentito l’approvazione nel 2021 del Dispositivo di Ripresa e Resilienza (Regolamento UE 2021/241), il cui precipitato sono 27 Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza e il “Technical Support Instrument – TSI” a sostegno degli Stati per accompagnarli nell’adempimento delle raccomandazioni adottate nel quadro del “Semestre europeo” (Regolamento UE 2021/240).

Sembrerebbe dunque inutile tornare sul tema, visto lo sforzo dispiegato.

Non è così invece, perché il disegno è stato soltanto abbozzato e iniziato, richiede manutenzione e perfezionamenti importanti. Proprio di questo tratta la risoluzione del Parlamento europeo di cui qui oggi si tratta.

2. Anzitutto vale la pena di chiarire il quadro concettuale: Le risorse proprie sono quei cespiti finanziari che ai sensi dei Trattati (art. 311.1 TFUE) rappresentano per l’Unione i «mezzi necessari per conseguire i suoi obiettivi e per portare a compimento le sue politiche».

Sempre secondo i Trattati (art. 311.2 TFUE), il bilancio dell’Unione, «fatte salve le altre entrate, è finanziato integralmente tramite risorse proprie».

Così oggi non è: il bilancio dell’Unione è finanziato per la massima parte da contributi basati sul reddito nazionale lordo (RNL) i quali rappresentano pressappoco il 70% del totale delle entrate europee (https://www.europarl.europa.eu/factsheets/it/sheet/27/entrate-dell-unione). 

Inoltre, la ricordata Decisione del Consiglio del 14 dicembre 2020, n. 2020/2053, ha avviato un processo che deve essere perfezionato: essa, infatti, ha autorizzato la Commissione europea a raccogliere risorse in via eccezionale, per le sole esigenze del NGEU, sul mercato dei capitali indebitandosi tramite l’emissione di obbligazioni garantite dal bilancio europeo e da restituire integralmente nel periodo compreso fra il 2028 e il 2058. E ha aperto alla possibilità di istituire nuove risorse proprie.

Il Parlamento ricorda con questa risoluzione una serie di conseguenze derivanti da questa Decisione.

Anzitutto «l’assenza di riforme [ovvero se non si darà seguito ai progettati sviluppi] avrà effetti estremamente negativi sul futuro dell’Unione europea e sulle sue politiche» (punto 1); e in secondo luogo – ma non meno importante – le nuove risorse da creare sono necessarie «per evitare che la prossima generazione di europei paghi il prezzo per il rimborso del capitale e degli interessi dei fondi presi a prestito nell’ambito di NextGenerationEU, attraverso un aumento degli oneri a carico dei contribuenti o tagli ai normali programmi dell’Unione che incidono direttamente sui beneficiari e sui titolari dei progetti» (punto 8).

L’indebitamento miliardario che l’Unione si è assunto obbliga a trovare un nuovo equilibrio tra le entrate (punti 11-14) e dunque a dar seguito al progetto di istituire forme di tassazione basate sul sistema di scambio di quote di emissione (ETS), sul meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere (CBAM), sulla tassazione delle imprese (BEFIT: punto 15), sulle transazioni finanziarie (punto 18), sulle criptovalute (punto 19), nonché a deliberare che qualunque entrata derivante da politiche dell’Unione (ivi compreso il gettito che proviene dalle sanzioni pecuniarie) deve essere conferita al bilancio comune.

Il Parlamento conclude icasticamente che «l’attuale finanziamento del bilancio dell’Unione è in contrasto con quanto inteso dai padri fondatori e con lo spirito dei trattati» (punto 38): conclusione con la quale non si può non essere d’accordo.

Su queste conclusioni vale la pena di ricordare le proposte avanzate più volte dal Movimento europeo in collaborazione con il Centro Studi sul federalismo (in allegato), con il Centro per l’Economia Reale (in allegato) e a seguito delle iniziative della Commissione europea per la revisione del Patto di Stabilità e Crescita (in allegato).

3. Ma perché la questione è importante anche di più di quanto fin qui espresso?

Il sistema di finanziamento di un ente (interno o internazionale che sia, la distinzione è irrilevante) determina la misura dell’ente stesso di autodeterminarsi. L’organizzazione internazionale (anche l’Unione europea appartiene a questa categoria) è un ente derivato dalla volontà degli Stati, i quali non cessano di ricordare che essi sono i padroni dei trattati!!!, e dunque non potrà – se conserverà la forma attuale – autodeterminarsi totalmente.

Ma godere di risorse che derivano dalle competenze che essa esercita valorizza la sua capacità di fare scelte politiche indipendenti da spinte eccentriche impresse da uno Stato e da un gruppo minoritario di Stati membri. Dà autorevolezza alle proposte strategiche della Commissione, come peraltro la prassi si è incaricata di dimostrare proprio nell’occasione della pandemia e, ancora, a proposito delle conseguenze della guerra di aggressione della Russia contro l’Ucraina, con le conseguenze che si sono prodotte sul mercato delle materie prime e delle fonti energetiche.

Inoltre, il fatto che l’Unione goda di risorse proprie manifesta in concreto l’esistenza di un rapporto di governo che corre direttamente fra l’Organizzazione con i propri cittadini e con le imprese che lavorano nel «mercato interno».

Dunque, l’auspicio è che il Consiglio prenda sul serio la risoluzione del Parlamento ed eserciti la competenza normativa che il Trattato gli conferisce nella materia del sistema delle risorse proprie (art. 311.3-4 TFUE).

Nicoletta Parisi

Vicepresidente Movimento europeo

15 maggio 2023

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15 Maggio 2023

VI SEGNALIAMO

• 15 maggio, ore 17:30, Torino. Dibattito "L’attualità del Manifesto di Ventotene di A. Spinelli e E. Rossi”, promosso dal Centro Einstein di Studi Internazionali. Nel 1941 Altiero Spinelli e Ernesto Rossi seppero immaginare una via d’uscita dalla seconda guerra mondiale mentre il nostro continente era sotto i bombardamenti nazisti. Oggi, dopo settant’anni di pace, l’Europa è tornata indietro al tempo della guerra e questo ci deve far riflettere. PROGRAMMA. Sarà possibile partecipare anche a distanza tramite questo link.

• 16 maggio, ore 10:00, Cosenza. Si svolgerà a Cosenza la “Festa dell’Europa – Giovani e cittadinanza europea”. L’iniziativa, ospitata nella sala del BoCs Museum, si svolgerà anche con il supporto del Movimento europeo. LOCANDINA.

• 16 maggio, ore 10:00-13:00, Roma. Presentazione del libro "Europa Ucraina: voltiamo pagina" di Stefania Schipani. L'incontro avrà luogo presso la Sala Giacomo Matteotti della Camera dei Deputati. Interverrà, fra gli altri, il Presidente del Movimento europeo Pier Virgilio Dastoli. LOCANDINA.

• 17 maggio, ore 14:00-18:45, Torino. Il Movimento europeo in Italia e la rete europea dello European Partners for Environment (The EPE), promuove la Conferenza “BLOCKCHAIN & EUROPE’s GOVERNANCE TRANSFORMATION FROM GLOBAL TO LOCAL” sul tema dello Sviluppo sostenibile con particolare riferimento alla Blockchain come strumento di democrazia partecipativa, sotto l'alto patrocinio del Presidente dell'Assemblea Generale delle Nazioni Unite. L’evento, che è realizzato anche con la collaborazione dello European Blockchain Observatory and Forum e con il sostegno dell’Università di Torino e del Centro Studi sul Federalismo, si svolgerà presso il Campus Einaudi dell’Università di Torino, nell’ambito del Festival dell’Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile, in formato ibrido. L’incontro fa parte di un progetto che si svilupperà nei prossimi mesi con iniziative presso le Nazioni Unite a New York, a Dubai in vista della COP 28 e nel 2024 in vista del Vertice sul futuro pianeta promosso dal Segretario generale delle Nazioni Unite. L’evento di Torino, inoltre, si svolgerà in preparazione di una iniziativa italiana che avrà luogo a Roma nell’autunno 2023. Attraverso il seguente form online, sarà possibile effettuare l’iscrizione in presenza - i posti in presenza presso il Campus Einaudi sono limitati - oppure a distanza. L’incontro si svolgerà in lingua inglese, ma sarà garantita la traduzione simultanea in italiano. PROGRAMMA e CONSULTATION PAPER.

• 18 maggio, ore 14:00 alle ore 15:00, Torino. Il Salone Internazionale del Libro di Torino (Sala Arancio, Galleria Visitatori), ospiterà la presentazione del libro “De Illyrico et Moesia - Percorsi Europei nei Balcani”. Ne discuteranno: Pier Virgilio Dastoli, Riccardo Lala, Chiara Marchesini, Marco Margrita e Alessio Stefanoni. L'incontro è promosso dall'Associazione Culturale Diàlexis, dalla Confederazione Nazionale dell'Artigianato e della Piccola e Media impresa (CNA) di Torino e dal Movimento Europeo Italia. La presentazione si svolge nell'ambito della XXXV edizione del Salone Internazionale del Libro di Torino, dal 18 al 22 maggio 2023, sotto il titolo "Attraverso lo specchio". Oltre 1400 eventi, incontri, dibattiti, nuovi punti di vista sul mondo. Sarà possibile seguire l'evento anche da remoto, tramite il collegamento su piattaforma Zoom. (ID riunione: 852 3001 6861  -  Passcode: 312737).LOCANDINA.

• 21 maggio, ore 9:00-16:30, Perugia. Domenica 21 maggio si svolgerà la Marcia PerugiAssisi della pace e della fraternità. Per scaricare l'appello e conoscere le modalità di partecipazione, visitare il sito: https://www.perugiassisi.org/marcia-2023/

• 22 maggio, ore 10:00-12:30, Sondrio. “ESSERE CITTADINANZA IN SALUTE E ATTIVA" è l'evento promosso dalla Rubrica Associativa Globale Europa Mondo del Contattato APS ente del terzo settore della Provincia di Sondrio. L’iniziativa si inserisce nel quadro del progetto socio-culturale 2023 "Quali riposte alla mancanza di benessere attuale e la necessità di promuovere una cittadinanza in salute, attiva e consapevole". Il Movimento europeo Italia ha concesso, tra gli altri, il proprio patrocinio. LOCANDINA.

• Fino al 24 maggio. Settima edizione del Festival dello Sviluppo Sostenibile promosso da ASviS. Un ricco calendario di oltre 800 eventi - spettacoli, conferenze, workshop, mostre e molto altro - che da Nord a Sud animeranno l'Italia intera durante il mese di maggio. Per maggiori informazioni, scaricare il calendario completo delle iniziative e registrasi agli eventi, visitare il sito dell’Alleanza Italiana per lo Sviluppo Sostenibile.

ARTICOLI E TESTI DELLA SETTIMANA

• Tribune de presse: 75 ans après le Congrès de La Haye, quel avenir pour le Conseil de l’Europe ? (Movimento europeo Francia, Movimento europeo Italia, Movimento europeo Germania - 15/05/2023)
• L'Unione europea del Cancelliere Scholz, di Sergio Fabbrini (Il Sole 24 Ore - 14/05/2023)
• L'Europa per i diritti dell'uomo, di Giuliano Pisapia (Corriere della Sera - 14/05/2023)
• ATTIVITÀ DELLA CAMERA DEI DEPUTATI IN MATERIA DI UNIONE EUROPEA (SETTIMANA 15-21 MAGGIO 2023) Ufficio Rapporti con l’Unione europea Camera dei Deputati

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15 Maggio 2023

15 maggio

• Torino, dibattito "L’attualità del Manifesto di Ventotene di A. Spinelli e E. Rossi” (Centro Einstein di Studi Internazionali)

16 maggio

• Cosenza, Festa dell’Europa – Giovani e cittadinanza europea (Comune di Cosenza)
• Roma, presentazione del libro "Europa Ucraina: voltiamo pagina" di Stefania Schipani

17 maggio

• Torino, Conferenza “BLOCKCHAIN & EUROPE’s GOVERNANCE TRANSFORMATION FROM GLOBAL TO LOCAL (Movimento europeo in Italia e rete europea dello European Partners for Environment The-EPE)

18 maggio

• Torino, presentazione del libro “De Illyrico et Moesia - Percorsi Europei nei Balcani” (Associazione Culturale Diàlexis, CNA di Torino e Movimento Europeo Italia)

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15 Maggio 2023

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Lo stato di diritto nell’ultima giurisprudenza della Corte di giustizia sul caso rumeno e su quello polacco

        1. L’enforcement del valore  (art. 2 TUE) della rule of law prosegue nella giurisprudenza della Corte di giustizia; si tratta di una catena narrativa dispiegatasi ormai da alcuni anni che origina dalla decisione del 2018 (24 febbraio, C-64/2016, Associação Sindical dos Juízes Portugueses) con la quale la Corte ha ritenuto che i sistemi giudiziari nazionali, in quanto deputati ad applicare il diritto dell’Unione (ex art. 19 del TFUE) siano suscettibili di una verifica del rispetto della norma che, nel sistema della Carta, garantisce la protezione giudiziaria dei diritti fondamentali e cioè il suo art. 47, che a sua volta presuppone meccanismi istituzionali adeguati a presidio dell’autonomia ed indipendenza della magistratura. La Corte ha chiarificato esplicitamente che  << l’articolo 2 TUE, l’Unione si fonda su valori, come lo Stato di diritto, che sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata, in particolare, dalla giustizia. Va rilevato, al riguardo, che la fiducia reciproca tra gli Stati membri e, segnatamente, i loro giudici si basa sulla premessa fondamentale secondo cui gli Stati membri condividono una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda, come precisato nel suddetto articolo 2 TUE …L’Unione è un’Unione di diritto in cui i singoli hanno il diritto di contestare in sede giurisdizionale la legittimità di qualsiasi decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo all’applicazione nei loro confronti di un atto dell’Unione.. L’articolo 19 TUE, che concretizza il valore dello Stato di diritto affermato all’articolo 2 TUE, affida l’onere di garantire il controllo giurisdizionale nell’ordinamento giuridico dell’Unione non soltanto alla Corte, ma anche agli organi giurisdizionali nazionali>> (punti 30-32). Pertanto si è stabilito un collegamento diretto tra la salvaguardia del “valore” della rule of the law , l’art. 19 del TFUE(che potremmo indicare come un “norma ponte” tra l’elenco dei valori e i diritti della Carta) e il fundamental right di cui all’art. 47 sicché per garantire lo stato di diritto in tutti gli stati membri non è più imprescindibile utilizzare l’”arma nucleare” dell’art. 7; anzi l’esistenza di sentenze che accertano la violazione della Carta toglierebbe all’art. 7 quell’ombra di indeterminatezza ed eccessiva discrezionalità ancorando tale procedura a precisi riscontri giudiziari. Su questa base la Corte di giustizia ha giudicato contrarie al diritto dell’Unione il complesso di riforme disposte dal Governo polacco nel campo giudiziario, così come tutte le omissioni strutturali dei paesi che rendono impossibile l’operatività dello spazio giudiziario europeo non assicurando un trattamento umano e dignitoso dei detenuti. Da ultimo la sentenza di altissimo respiro della Grande Chambre del 20 aprile 2021, C-896/2019, Repubblika, ha affermato il principio per cui l’art. 2 TUE stabilisce un principio di non regresso nei valori fondanti l’Unione, nel caso esaminato il rispetto dello stato di diritto,  sicché <<gli stati membri sono tenuti a provvedere affinché sia evitata qualsiasi regressione, riguardo ai detti valori, della loro legislazione in materia di organizzazione della giustizia, astenendosi dall’adottare qualsiasi misura che possa pregiudicare l’indipendenza dei giudici>> (punto 64) a meno di  violare sia l’art. 19 TUE sia l’art. 47 della Carta. Tuttavia questi principi non riguardano le sole Polonia ed Ungheria ma disgraziatamente anche altri stati come, in particolare la Romania, oggetto di altre condanne da parte dei Giudici del Lussemburgo verso cui si è anche ribellato il supremo Organo giudiziario di quel paese (^[1]). Con la sentenza dell’11 maggio 2023 R.I. c. Inspectia Judiciarặ, C-871/21 la Corte si occupa dell’indipendenza e dell’imparzialità dell’Ispettorato giudiziario rumeno deputato ad accertare eventuali violazioni disciplinari dei giudici di quel paese in quanto i poteri dell’Ispettore capo sembrerebbero in tensione con i principi prima indicati (art. 19.2 TUE) per il sistema di nomina dello stesso, per la sua possibile interferenza nei confronti dell’operato dei vari ispettori giudiziari,  per la scelta o la possibilità  carriera di quest’ultimi ed infine per la difficile sindacabilità delle stesse decisioni adottate. Il caso deriva da una serie di esposti disciplinari proposti da un cittadino rumeno nei confronti di alcuni giudici con decisioni tutte di archiviazione da parte dell’Ispettorato, l’ultima delle quali annullata dai giudici ordinari e poi riproposta dallo stesso organo ispettivo. Il cittadino alla fine adiva nuovamente il giudice esponendo che il sistema non gli consentiva di poter fare accertare gli illeciti disciplinari (in quanto nessuna indagine ispettiva era stata svolta) e che l’Ispettore capo aveva in sostanza coperto alcuni magistrati confidando sui poteri di cui godeva: il ricorrente prospettava quindi una carenza di indipendenza e imparzialità relativamente al sistema ispettivo  rumeno alla luce dell’art. 19.2 del TUE le cui modalità organizzative e decisionali portavano ad una totale inerzia degli organi deputati alla verifica della veridicità degli esposti.

La Corte rammenta (punto 40) che

“l’esistenza stessa di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione è intrinseca ad uno Stato di diritto. A questo titolo, e come previsto dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, spetta agli Stati membri prevedere un sistema di rimedi giurisdizionali e di procedimenti che garantisca ai singoli il diritto a una tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Il principio della tutela giurisdizionale effettiva dei diritti spettanti ai singoli in forza del diritto dell’Unione, cui fa riferimento l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, costituisce un principio generale del diritto dell’Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri, che è stato sancito agli articoli 6 e 13 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e che è attualmente affermato all’articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea”.

La normativa nazionale rientra nell’ambito di applicazione della decisione 2006/928 (che riguarda la lotta alla corruzione) e quindi deve rispettare le prescrizioni derivanti dal diritto dell’Unione, in particolare dall’articolo 2 TUE e dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE visto che disciplina l’organizzazione e il funzionamento di un organo che, come l’Ispettorato giudiziario, è competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare nei confronti di tutti i giudici rumeni e, quindi, dei giudici ordinari chiamati a pronunciarsi su questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione. Qui la Corte ribadisce i principi già sviluppati nelle precedenti sentenze e chiama in gioco d’ufficio (in quanto non richiamata nelle questioni sollevate nell’ordinanza di rinvio) il  rispetto dell’art. 47 della Carta dei diritti (punti 45 e 46)

“Ebbene, per garantire che organi che possono essere chiamati a statuire su questioni connesse all’applicazione o all’interpretazione del diritto dell’Unione siano in grado di garantire la tutela giurisdizionale effettiva richiesta da tale disposizione, è di primaria importanza preservare l’indipendenza dei medesimi, come confermato dall’articolo 47, secondo comma, della Carta, che menziona l’accesso a un giudice «indipendente» tra i requisiti connessi al diritto fondamentale a un ricorso effettivo; Il requisito dell’indipendenza degli organi giurisdizionali, che deriva dall’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, presenta due aspetti. Il primo aspetto, di carattere esterno, richiede che l’organo interessato eserciti le sue funzioni in piena autonomia, senza essere soggetto ad alcun vincolo gerarchico o di subordinazione nei confronti di alcuno e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, con la conseguenza di essere quindi tutelato dagli interventi o dalle pressioni esterni idonei a compromettere l’indipendenza di giudizio dei suoi membri e a influenzare le loro decisioni. Il secondo aspetto, di carattere interno, si ricollega alla nozione di «imparzialità» e riguarda l’equidistanza dalle parti della controversia e dai loro rispettivi interessi riguardo all’oggetto di quest’ultima. L’aspetto appena descritto impone il rispetto dell’obiettività e l’assenza di qualsivoglia interesse nella soluzione da dare alla controversia all’infuori della stretta applicazione della norma giuridica”.

La valutazione deve essere particolarmente severa perché si deve escludere che vi siano anche solo dubbi tra i cittadini sull’imparzialità e l’indipendenza degli organi giudicanti. Sentenza dopo sentenza la Corte costruisce così gli obblighi di un efficace sistema giudiziario in tutti i suoi profili (punto 48-50) alla luce di un’articolazione dei diritti della Carta:

“Per quanto riguarda, più in particolare, le norme che regolano il regime disciplinare, il requisito dell’indipendenza impone, conformemente a giurisprudenza costante, che tale regime presenti le garanzie necessarie per evitare qualsiasi rischio di utilizzo di un siffatto regime quale sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie. A tale riguardo, l’emanazione di norme che definiscano, segnatamente, sia i comportamenti che integrano illeciti disciplinari sia le sanzioni concretamente applicabili, che prevedano l’intervento di un organo indipendente conformemente a una procedura che garantisca appieno i diritti consacrati agli articoli 47 e 48 della Carta, in particolare i diritti della difesa, e che sanciscano la possibilità di contestare in sede giurisdizionale le decisioni degli organi disciplinari costituisce un insieme di garanzie essenziali ai fini della salvaguardia dell’indipendenza del potere giudiziario. Inoltre, poiché la prospettiva dell’avvio di un’indagine disciplinare può, in quanto tale, esercitare una pressione su coloro che hanno il compito di giudicare, è essenziale che l’organo competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare agisca nell’esercizio delle sue funzioni in modo obiettivo e imparziale e che esso sia, a tal fine, al riparo da qualsiasi influenza esterna. Pertanto, e dal momento che le persone che occupano i posti dirigenziali all’interno di un organo del genere possono esercitare un’influenza determinante sull’attività di quest’ultimo, le norme che disciplinano la procedura di nomina a tali posti devono essere concepite in modo tale da non poter far sorgere alcun legittimo dubbio, nei singoli, quanto all’utilizzo delle prerogative e delle funzioni di detto organo come strumento di pressione sull’attività giudiziaria o di controllo politico di tale attività; Un siffatto requisito si applica non solo alle norme che disciplinano la procedura di nomina ai posti direttivi in seno a un organo competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare, ma anche, più in generale, all’insieme delle norme che disciplinano l’organizzazione e il funzionamento di tale organo. Infatti, queste ultime norme possono, in generale, incidere direttamente sulla prassi di detto organo e quindi prevenire o, al contrario, favorire l’esercizio di azioni disciplinari aventi lo scopo o l’effetto di esercitare una pressione su coloro che hanno il compito di giudicare o di garantire un controllo politico della loro attività. A tal riguardo, la concentrazione, nelle mani del direttore di un organo siffatto, di poteri che gli consentano di disciplinare l’organizzazione e il funzionamento di tale organo nonché di adottare decisioni individuali riguardanti la carriera dei suoi agenti e le questioni che questi ultimi trattano è idonea a garantire a tale direttore un controllo effettivo su tutte le azioni di detto organo, in quanto il direttore in parola potrà non solo incidere sulla scelta degli agenti del medesimo organo, compresi i membri della sua direzione, ma anche sull’evoluzione della loro carriera nonché sul senso e sul contenuto delle decisioni concretamente adottate da tali agenti nelle azioni disciplinari contro i giudici.”

Alla luce di quanto emerge dagli atti, dopo aver ricordato che i poteri dell’ispettore capo sono stati rafforzati nel contesto più globale delle riforme dell’organizzazione del potere giudiziario rumeno avente per oggetto o per effetto di ridurre le garanzie di imparzialità e indipendenza dei giudici rumeni, afferma la Corte sembrerebbe che il detto ispettore capo sia strettamente legato ai poteri esecutivo e legislativo e che siano riscontrate le prassi segnalate in giudizio che evidenzierebbero la possibilità di un uso politico del potere ispettivo. la Corte conclude nel senso che

“l’articolo 2 e l’articolo 19, paragrafo 1, secondo comma, TUE, in combinato disposto con la decisione 2006/928/CE della Commissione, del 13 dicembre 2006, che istituisce un meccanismo di cooperazione e verifica dei progressi compiuti dalla Romania per rispettare i parametri di riferimento in materia di riforma giudiziaria e di lotta contro la corruzione,devono essere interpretati nel senso che: essi ostano a una normativa nazionale –  che conferisce al direttore di un organo competente a condurre le indagini e ad esercitare l’azione disciplinare nei confronti dei giudici e dei procuratori il potere di adottare atti regolamentari e individuali, relativi, in particolare, all’organizzazione di tale organo, alla selezione dei suoi agenti, alla loro valutazione, allo svolgimento delle loro attività o, ancora, alla nomina di un vice direttore, allorché, in primo luogo, tali agenti e tale vice direttore sono gli unici competenti a condurre un’indagine disciplinare nei confronti di tale direttore, in secondo luogo, la loro carriera dipende, in larga misura, dalle decisioni di detto direttore e, in terzo luogo, il mandato di detto vice direttore terminerà contemporaneamente a quello dello stesso direttore, qualora tale normativa non sia concepita in modo tale da non poter far sorgere alcun legittimo dubbio, nei singoli, quanto all’utilizzo delle prerogative e delle funzioni di tale organo come strumento di pressione sull’attività di detti giudici e di detti procuratori o di controllo politico di tale attività”.

Certamente l’accertamento finale è demandato al Giudice del rinvio che potrebbe, dopo severe (quanto improbabili) indagini, anche stabilire che nella prassi la realtà dell’istituto rumeno consente verifiche rigorose degli esposti disciplinari e la non interferenza dell’ispettore capo su questi approfondimenti nonché l’esistenza di mezzi di impugnazione idonei presso organi giudiziari conformi al modello della Carta dei diritti (anzi che sia fugato il solo sospetto che ciò non sia rispettato) ma è già evidente che si tratta di una solenne messa in mora della Romania e del suo sistema di garanzie giudiziarie. Al contempo si scrive un catalogo del buon governo giurisdizionale proteggendo la rule of the law sovranazionale e l’affidabilità della cooperazione giudiziaria; un modello unitario di garanzie sostanziali e processuali di tipo federale.

       2. Che la giurisprudenza promossa nel 2018 dalla Corte di giustizia attraverso l’applicabilità immediata in correlazione con la Carta dei diritti  dell’art. 19 Tue sia efficace ce lo dimostra proprio la stessa Corte di giustizia nell’ordinanza del 21.4.2023 nella causa C-204/21 Polonia Commissione. Va premesso che la Commissione nel 2021 promuoveva un ricorso per inadempimento nei confronti della Polonia per far dichiarare illegittime alcune modifiche legislative all’organizzazione della giustizia polacca  per violazione del diritto UE sotto molteplici profili (il più rilevante che si impediva a tutti i giudici nazionali di verificare il rispetto dei requisiti posti dall’UE relativi all’indipendenza ed imparzialità dei giudici). Durante il procedimento in corso con ordinanza del vice presidente della Corte il 27.10.2021 si intimava alla Polonia di pagare un importo di un milione di euro al giorno per non aver disposto misure provvisorie (come specificate dalla stessa Corte il 14.7.2021). Il 10.3.2023 la Polonia chiedeva di revocare o modificare l’ordinanza sulle penalità a seguito di alcune riforme introdotte per adeguare l’ordinamento interno al diritto UE.

L’ordinanza del 21.4 riduce della metà l’importo della sanzione giornaliera in quanto non tutte le indicazioni erano state soddisfatte. Si rileva che

 “gli effetti delle decisioni adottate dalla Sezione disciplinare della Corte suprema che autorizzano l’avvio di un procedimento penale nei confronti di un giudice o l’arresto dello stesso non sono stati sospesi, in ogni caso, in modo immediato. Per di più, contrariamente agli obblighi derivanti dai provvedimenti provvisori, la Polonia non ha dimostrato la sospensione integrale ed effettiva delle disposizioni che precludono agli organi giurisdizionali nazionali di verificare il rispetto dei requisiti dell’Unione relativi a un giudice indipendente e imparziale, precostituito per legge, né di quelle che consentono lo svolgimento di procedure disciplinari nei confronti di un giudice che ha effettuato una siffatta verifica. A parere del vicepresidente, la Polonia ha dimostrato solo parzialmente di aver sospeso l’applicazione delle disposizioni che hanno attribuito alla Sezione di controllo straordinario e delle questioni pubbliche della Corte suprema la competenza esclusiva relativa all’esame delle censure concernenti la mancanza di indipendenza di un giudice o di un organo giurisdizionale. Nondimeno, il vicepresidente ritiene che le misure adottate dalla Polonia dopo la firma dell’ordinanza che ha imposto la penalità giornaliera siano tali da garantire, in misura considerevole, l’attuazione dei provvedimenti provvisori enunciati nell’ordinanza del 14 luglio 2021. In particolare, egli osserva che la Polonia ha abrogato le disposizioni che conferivano alla Sezione disciplinare talune competenze relative allo status dei giudici e che tale Sezione è stata soppressa. Il vicepresidente evidenzia, altresì, che diverse misure adottate dalla Polonia hanno avuto come effetto di rafforzare i rimedi giuridici a disposizione dei giudici che sono stati oggetto di decisioni della Sezione disciplinare o di agevolare, in determinate ipotesi, la verifica del rispetto dei requisiti relativi a un giudice indipendente e imparziale ,costituito per legge”.

Non c’è chi non veda comunque un percorso di parziale riavvicinamento alla legalità UE  di un paese ribelle come la Polonia che, dopo una iniziale frontale contrapposizione ai giudici del Lussemburgo, ha avviato un confronto con la Corte (ancora non sufficiente ci avverte la Corte o quanto meno inconcluso) sulle scelte liberticide intraprese. Anche l’Ungheria, dopo l’avvio di alcune riforme, ha chiesto la corresponsione di alcuni fondi europei sospesi allegando un riavvicinamento alla legalità sovranazionale che la Commissione deve ancora verificare.

In conclusione la strada intrapresa dalla Corte è molto lenta ma sembra che abbia una certa efficacia di medio periodo ed inoltre è da sottolineare come ci offra un continua aggiornamento del modello di garantismo continentale, uno dei più grandiosi prodotti di quell’”effetto Bruxelles” che, soprattutto gli organi genuinamente sovranazionali, UE sanno offrire in chiave planetaria.           

Giuseppe Bronzini

Segretario generale Movimento europeo

^[1] Per una trattazione organica di questa catena narrativa giudiziaria cfr. G. Bronzini La giurisprudenza della Corte di giustizia e la protezione “anticipata” dello stato di diritto. Il ruolo delle norme dei Trattati e della Carta dei diritti, in La cittadinanza europea n. 1/2022 p. 57 ss.

Movimento Europeo

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15 Maggio 2023